督促程序作为一种简便的民事诉讼程序，能快捷地解决纠纷、化解矛盾，维护债权人的合法权益。实践中，督促程序在基层法院的适用率普遍较低，且有逐年下降的趋势。据此，笔者就督促程序适用率较低的原因进行深入分析，并提出相应对策。
一、督促程序适用率低的原因
1、债务人滥用异议权导致支付令失效率高。按照法律规定,支付令发出后,如果被申请人在法定期间提出书面异议,支付令自动失效,法院将裁定终结督促程序,告知当事人另行起诉。司法实践中,绝大多数债务人为了逃避债务或为了让债权人损失申请费而恶意诉讼,尽管债权人申请有理,仍虚构或编造债务不成立或债务已清偿等理由向人民法院提出书面异议,导致支付令失效。
2、当事人对督促程序认识不够。因为督促程序是现行民诉法新增加的程序，不象其他程序已为社会所熟知，许多当事人根本不知道有督促程序的存在，即使遇到债权债务清晰的纠纷也是到法院通过诉讼途径解决，不会启用督促程序(申请支付令)来保护自身权利。
3、债权人不愿选择督促程序。由于我国督促程序与诉讼程序不直接衔接,债务人滥用异议权导致支付令失效后,债权人要想实现其权益,必须另行提起诉讼。这样一来,不仅使债权人白白损失了案件申请费,而且还造成诉讼延迟,程序冗迭,增加了债权人诉累。同时,债权人另行起诉还要按照诉讼程序的收费标准再行交纳诉讼费。因此,在实践中,债权人为了避免无效劳动和双重交费,大都选择直接起诉,而不愿选择督促程序。
4、申请费过低影响了法院适用督促程序积极性。适用督促程序审理的案件,其诉讼费用在《诉讼费交纳办法》实施前是按件收的,即每件交纳申请费100元;《诉讼费交纳办法》实施后,申请支付令的费用,比照财产案件受理标准的三分之一交纳。而适用诉讼程序的案件,案件受理费是根据诉讼标的额的大小按照一定比例收取的。对于一些标的额比较大的债务纠纷,诉讼收费远远高出督促程序案件的申请费。由于基层法院经费紧缺,为了支付必要的办案经费,因而在诉讼实践中,对能够适用督促程序办理的大标的案件,法院更愿意按诉讼程序立案受理。
5、督促程序立法上的不足是督促程序适用低的根本原因。《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)第一百九十二条规定:“人民法院收到债务人提出的书面异议后,应当裁定终结督促程序,支付令自行失效,债权人可以起诉”。也就是说,人民法院在适用督促程序处理案件时,只要债务人提出书面异议,无论异议是否成立,人民法院将不作审查,一律裁定终结督促程序。这种绝对的异议权,虽然对债务人的权利保护提供了救济途径,但同时也给债务人规避法律滥用异议权、恶意诉讼留下了可趁之机,两者权衡,明显弊大于利,显现出督促程序异议制度设计上存在的缺陷。实践中,债务人之所以能够频频利用异议权导致支付令失效,造成债权人不愿选择督促程序,而使督促程序适用率低,督促程序异议制度设计存在缺陷是根本原因。
6、上级法院业务指导缺失。根据民诉法规定，督促程序案件只能由基层法院受理，中级法院不能受理此类案件，因此中级法院对此类案件没有相应的考核要求及业务指导。
二、修改和完善督促程序的建议及对策：
1、加强对适用督促程序的宣传力度。使当事人能了解督促程序的优点，自发提起督促程序。同时发现当事人到法院咨询或提起诉讼的案件符合申请支付令条件时，法官予以释明，促使当事人提起督促程序。
2、纠正重诉讼程序而轻督促程序的观念，扩大督促程序的适用。由此来缓解基层法院面临的案多人少矛盾，降低司法成本，提高司法效率。
3、完善债务人异议的有限审查制度，对债务人的异议予以合理限制。债务人提出书面异议时，应当要求其提供支持其异议的事实和证据，防止其恶意异议。对确无依据的异议应当可以裁定驳回异议，而非一律裁定终结。
4、将督促程序与诉讼程序衔接起来。借鉴外国立法的通行做法,把督促程序与诉讼程序有机地衔接起来,规定债务人提出异议时督促程序应转入诉讼程序,这样就可以在债权人和债务人之间合理地分配程序利益和诉讼风险。从程序上来说,债务人对已经开始的督促程序提出异议后就自动转入诉讼程序审理的制度,不仅平等地保护了双方当事人的辩论权,而且均衡地分配了诉讼风险。这样一来,督促程序具有以诉讼程序作为后盾平等地保护双方当事人利益的程序功能,对债权人来说,就解除了担心无效劳动和双重交费的后顾之忧。
5、修改完善《民事诉讼法》。由于督促程序立法上的不足是造成督促程序适用低的根本原因,所以,笔者建议将《民事诉讼法》第一百九十二条修改完善为“人民法院收到债务人得出的书面异议后,应当对书面异议进行有限审查,异议成立的,应当裁定终结督促程序,支付令自行失效,债权人可以起诉;异议不成立的,裁定驳回异议,支付令继续有效”。
6、督促程序的申请费和其他诉讼费用应由败诉方负担。当督促程序案件因债务人提起异议而终结程序后，债权人另行起诉且判决结果与支付令申请内容基本一致时，可判令申请费和其他诉讼费用作为债权人损失由债务人负担。
