2008年初，最高人民法院下发了《关于开展案件质量评估工作的指导意见（试行）》，运用管理学和统计学理论，构建了人民法院案件质量评估指标体系，为审判管理提供了全新的视角，为审判研究和司法决策提供了一套科学化的工具。正是由于评估体系所具备的科学性、综合性、导向性等基本特点，使得评估体系的价值被进一步重视和发现，成为创新和加强审判管理的突破口。2011年3月，最高人民法院对案件质量评估指标进行了修订，使之进一步完善。修订后的指标数量虽然减少了，但指标的评估范围更宽了，评估的科学性更强了。新指标体系更加立体、全面，涵盖了立案、审判、执行、事后监督等各个环节，统筹兼顾宏观与微观，法院内部与外部，公正、效率与效果，实体与程序，可以更加充分地实现全方位、多侧面对案件审判质量进行综合科学评估。当前，案件质量评估工作在法院系统全面开展，各级法院根据审判管理需要和审判工作规律，充分发挥评估指标的引导案件质量提升和优化资源配置作用，逐步建立和完善了案件质量评估指标体系。
正阳县人民法院为贯彻落实省高院提出的“创新和加强审判管理年”活动，从提高案件质量入手，在总结以前案件质量管理经验的基础上，按照最高法院《关于开展案件质量评估工作的指导意见》的要求，于2011年创建了案件质量评估机制，改变了以往以结案率、发回改判率作为评估法官工作效率和审判质量的不足，2012年对之又进一步进行了丰富和完善，建立了审判公正、审判效率和审判效果3个二级指标18个三级指标组成的案件质量评估指标体系。通过实践运行，在提高案件整体质量，调动法官的工作积极性和主观能动性，促进审判工作良性循环等方面起到了积极的作用。下面，笔者结合审判实践，对基层人民法院案件质量评估指标的建立与运用谈一点浅显看法。
一、与案件质量监督评查制度相结合，增设案件评查瑕疵案件率指标。
案件质量监督评查是人民法院内部监督、管理案件质量的一项重要措施，主要通过对生效案件进行评查，查找分析案件质量存在的问题，以此来促进案件质量的提高。其功能主要包括纠错、考核、引导、规范、统一尺度等。案件质量监督评查虽是评价微观的个案办理质量，但是，个案质量评估结果的总和实际上反映了一个法官乃至一个法院的整体的审判质量。而且，从个案质量评查中，更易发现审判工作中存在的普遍性或突出性问题。同时，案件评查具有的静态监督的特点，决定了其能够对已结案件办理的实体和程序方面进行全面监督。在最高法院的指导意见中，没有考虑案件质量监督评查制度的功能而设立相应指标。笔者认为，在审判公正指标中，在设立“改判发回率”、“司法赔偿率”、“陪审率”、“违法审判率”、“违法执行率”、“裁判文书质量”等指标的同时，根据审判管理工作的实际需要，应增设“案件评查瑕疵案件率”评估指标。其基本含义是：按照统一的案件质量评查标准，通过重点评查、专项评查和常规评查，案件质量等级被评定为严重瑕疵和一般瑕疵的案件数量占评估期间已结案件数的比率。该指标的评估意义不同于改判发回率，其评估结果不仅包含了发回改判案件，也同时包含了已结的所有案件质量，即能够评估法官个人案件质量，也能够评估法院整体案件质量。其目的是使法官根据评估结果，客观认识案件质量水平，及时总结经验，找出差距，提高业务水平，自觉规范审判行为，增强责任心，提高案件质量。同时，也为院领导及时掌握案件整体质量提供可靠信息。
二、合理确定改判发回重审案件质量评价尺度，健全改判发回率指标的评估标准。
长期以来，各级人民法院特别是基层人民法院都把案件的改判发回重审率作为评价法官审理案件质量的重要指标。当然，案件被改判或发回重审固然是一审法院的裁判出现了这样那样的问题，但，是否就此得出一审法院的裁判质量不高，是值得商榷的。如果将所有的改判发回重审案件均作为差错案件（错案）列为改判发回率评估指标，则不具有说服力。对此，笔者认为，对改判发回重审案件，要对改判、发回重审的原因进行全面分析，慎重决定是否列入评估指标体系。对因程序违法被发回重审的，说明是由于法官业务水平不高、责任心不强所造成，以此认定案件质量不高作为差错案件（错案）计算评估，无可非议。而对于因事实不清、证据不足、适用法律错误的案件，则需根据问题产生的主、客观原因，区别对待。比如当事人在二审中提供了新证据、纯属自由裁量权行使不同而又非滥用自由裁量权的、上下级法院法官的认识不同、由于当事人缠诉、缠访，二审为有利于矛盾化解等原因而形成的改判、发回重审案件，则不应当纳入评估指标进行评价。为此，应制定对改判、发回重审案件逐案评查、讨论及复议制度，通过对改判发回重审案件质量的客观分析与评判，然后决定是否纳入评估指标。在对改判发回率指标进行评估时，将由于客观原因而被改判发回重审的案件予以扣除，改变以往将改判发回重审案件一概作为评估数据的做法，以期有效避免传统做法对法官工作积极性的打击，使一审法官更加信服、更能接受二审的裁判结果。
三、全面理解结案均衡度指标的含义，发挥结案均衡度指标对审判资源合理配置的导向作用。
近年来，人民法院在审判时间、人力资源配置和案件分流方面普遍存在着不尽合理之处：在时间分配上，办案前松后紧、时松时紧、年终突击结案，结案数大起大落；在人力分配和案件分流上，审判力量没能最大程度的优化组合、审判庭案件不均衡、人员不均衡、法官个体结案不均衡等。上述情况均对案件质量和审判效率带来负面影响。用什么样的方法来评估、掌握当前审判资源配置的合理程度，以引导实现科学的管理，是当前需要解决的现实问题。最高法院提出以均衡结案促进司法公正高效，同时将结案均衡度纳入案件质量评估指标体系中，充分反映了结案均衡度指标对审判管理的重要导向作用。通过对结案均衡度标准定义的分析、思考，从司法实践角度理解，笔者认为，均衡结案应具有两重含义：一是在时间上每月结案数量的均衡；二是法官个体办案任务的均衡。实现每月结案数量的均衡，可以避免阶段性突击结案、结案数量大起大落影响案件质量；实现法官个体办案的均衡，可以解决办案多的法官“时不足用”、办案少的人员“闲时有余”的问题，有利于平衡办案多与办案少或不办案人员之间的工作量，优化人力资源配置。鉴于结案均衡度指标对审判管理的科学引导作用，在案件质量评估工作中应建立结案均衡度指标。
四、废除“结案率”指标，不再以“结案率”作为评价法官工作业绩的指标。
在推行结案均衡度评估的同时，笔者认为，传统的“结案率”指标已不能适应法院管理工作的要求，如每到考核期临近时突击结案，结案率大幅提高，考核过后又大幅下滑，出现严重失衡。这种弊端在审判工作中日益显现，在实践中已不符合审判工作规律。同时，传统的结案率指标存在着不能客观反映法官个人工作量横向对比关系，收案越多的法官，要想追求较高的结案率难度越大，并且其工作量、劳动强度更大大高于收案少的法官，也承担着工作压力重、上诉、上访风险高的不利后果，而收案少的法官相对更容易取得较高的结案率，上诉的风险也相对较小。应当说，不甚科学的“结案率”考核指标是影响均衡结案的直接原因。最高法院修订后的案件质量评估指标体系中以“法定（正常）审限内结案率”指标取代“结案率”指标，也说明用“结案率”指标来评估审判效率存在着一定的弊端，不符合审判工作规律，不能适应法院审判管理工作的需要。为此，应废止“结案率”指标，在设立结案均衡度指标的同时，设立“法定期限内结案率”、“平均审理时间”、“平均执行时间”、“人均结案数”、“简易程序适用率”、“当庭裁判率”等指标，从审理时间、案件数量、资源配置、案件简繁分流等多角度共同评价审判执行效率与效果，及时掌握审判运行中的“短板”，以利于有针对性的作出审判决策，更加科学的加强审判管理工作。
五、增设“法官收案比率”和“法官结案比率”指标，用以评估法官个体工作业绩差异。
“法官收案比率”是指评估期间法官个人收案数占本部门收案总数的比例关系。“法官结案比率”是指评估期间法官个人结案数占本部门结案总数的比例关系。该两项指标相结合，用于衡量法官的工作量和劳动强度，既能反映个体与总体的比例关系，又能反映个体之间的对比差异。有利于管理者强化审判管理，全面掌握案件数量与人力资源的配置情况，及时分流案件，平衡工作压力，避免浪费司法资源。同时，通过动态评估，使法官能够“同比看进步，横比找差距”，对自身的工作业绩有一个客观的认识，树立上进心和责任心，提高工作的积极性。
六、根据审判工作实际需要，设置审判效果指标，评估审判工作的社会效果。
人民法院的审判工作不仅要体现公开、公正、公平、高效的司法效果，而且要追求良好的社会效果，做到司法效果和社会效果的统一。社会效果主要包括两个方面：一是审判职能的目的实现；二是社会对审判工作的评价，也就是社会对司法效果的接受认可程度。审判的基本职能在于定纷止争、使当事人的合法权益得到保护和实现。为此，在对司法的社会效果进行评价时，既要注重对案件服判息诉效果的评价，又要注重对审执工作实际收效的评价，还要注重对司法公信、权威状况的评估。在设立审判效果评估指标时，根据基层法院审判工作特点和管理需要，应设置“调撤率”、“服判息诉率”、“实际执行率”、“信访投诉率”等效果指标，在反映化解社会矛盾纠纷方面所做工作的同时，及时掌握当事人服判息诉状态和涉诉信访动态，以便于分析查找原因，制定措施做好疏导工作，促进社会和谐稳定。
七、正确理解评估体系的评估性，充分发挥激励、引导和管理作用。
最高法院在开展案件质量评估工作的指导意见中明确指出，案件质量评估，是利用各种司法统计资料，运用多指标结合评价技术，建立案件质量评估的量化模型，计算案件质量综合指数，对案件质量进行整体评判与分析，对于正确把握审判形势、总结审判经验、增强审判能力、改进审判工作、推动国家法治化建设进程，具有重要意义。由此看来，案件质量评估的作用主要表现在以下几个方面：一是评价作用，通过对评估指标的量化、分析、评判，实现对审判工作的客观、科学、公正的评价；二是引导作用，从设置的各项评估指标的目的和作用上，有利于法院的科学决策和正确实施，引导审判管理工作的努力方向；三是管理作用，通过评估指标之间的关联、制约和综合指数的协调、整合作用，能够进一步加强法院审判工作的科学化管理，最大化的实现审判的公正与效率；四是激励作用，评估体系充分体现的以人为本的业绩评价的价值取向，把审判管理目标与法官个人的目标追求紧密结合起来，有利于提高法官素质，增强责任心，实现法官的自我反思、自我评价、自我管理、自我约束，促进审判工作的良性循环。
最高法院提出建立案件质量评估体系，为人民法院加强审判管理提供了正确导向和可靠依据。这一体系的运行是一个复杂、动态的过程，能否健康有效地运行，直接关系到审判管理功能的充分发挥。为此，笔者认为，应当改变对评估作用的传统认识，建立和完善相关制度，以期实现案件质量评估体系的基本目标。
1、正确认识评估与考核的关系，完善绩效考核制度。
案件质量评估体系，不仅强调了审判管理、审判决策和法院的评价功能，也直接涉及到个案承办法官的工作业绩评价。因此，一直以来，许多法院为了让法官感受到案件质量评估与本人工作业绩具有的紧密联系，将案件质量评估与法官业绩考核挂钩。毋容置疑，任何指标本身都具有潜在的评价属性，也使得评估与考核具有某种自然的联系。但是，评估与考核的价值定位毕竟不同。评估是在尊重审判工作运行规律的前提下，更多地是为了客观综合地反映审判工作情况，侧重于为问题的研究和解决提供决策依据；而考核立足于直接主动的解决问题，侧重于对问题解决的强制性和约束性。目前，普遍存在的把评估当考核的现象，应当说是审判管理工作中的一个误区。有些地方甚至割裂、忽视指标体系之间的逻辑关系、适用条件，简单的从评估指标体系中搬出几个指标机械、僵化的进行考核，影响了法官对评估工作目的和意义的认识，不能正确理解评估指标的积极作用，也使得评估工作产生了负面影响。如：不加区分的改判发回率指标，难以令人信服；平均审理时间指标，使法官盲目追求办案速度而有失案件整体质量；调解率指标也会使法官不折手段地过度追求调解，甚至当判不敢判也不愿判，影响效率；信访指标及案件终身负责制，不能充分考虑客观原因和历史遗留问题因素，让法官工作压力增大，无所适从，使法官产生了“多干多责、少干少责、不干无责”的观念，一定程度上影响了法官的工作积极性；人均结案数指标，因与受理案件数量有密切的关系，在评估上更多的是参考意义，更不应当作为考核的绝对性指标。当然，通过调整指标权重可以起到一定的平衡作用，但是不能从根本上消除将评估指标全面运用于考核所带来的负面影响。如出现前述分析的情况，将使评估结果的公信力大打折扣，不能客观、真实地反映审判运行态势，失去了评估应起到的价值取向。应当说，不甚科学的绩效考核制度使得评估体系承担了过多的责任，不加慎重地将评估运用于考核，在短期内可能效果比较明显，但副作用也较大，将会成为案件质量评估机制实践和发展的阻碍因素。只有建立和完善科学的绩效考核制度，才能使评估和考核相得益彰。
2、建立审判运行态势分析制度，把握审判工作规律，科学地作出审判决策。
案件质量评估体系是通过对案件质量进行评判和分析，综合反映审判公正、效率和效果情况，最终服务于审判管理优化、案件质量提升的终极目的。评估指标本身是审判工作基本状况的结果性反映，这种结果性指标的背后所蕴含的审判工作中带有本质性、普遍性和突出性的问题，则需要进行全面的分析，来将审判工作运行过程中的总体状况和基本走势进行全面反映，以利于总结审判工作经验，揭示存在的问题，提出加强和改进审判工作相关决策的建议。因此，建立宏观审判运行态势分析制度，对于管理者驾驭审判工作全局，把握审判工作规律，科学作出审判决策，起着十分重要的作用。在建立宏观审判运行态势分析制度的同时，应充分考虑建立业务部门的中观分析和法官个体的微观分析制度的必要性。中观分析能够使部门负责人通过对具体办案环节的管理，把评估体系所蕴含的导向要求，落实和渗透到法官的审判行为之中；微观分析能够使法官对个人能力有一个正确认识，促使法官自我评价，分析主、客观原因，总结经验，查找不足，提高自律性，实现法官的自尊、自爱、自省、自强。因此，中观和微观分析，是作为审判决策的宏观分析的研究性基础和依据；宏观分析的目的，是使决策的实施最终实现法官个体的自我管理。这种相辅相成的关系，决定了审判运行态势分析制度要把宏观、中观与微观分析有机结合起来，这样才能使审判运行态势分析制度真正发挥应有的作用。
3、建立有效的激励机制，强化评估结果的运用。
案件质量评估体系和司法绩效考核制度，最终目的都是为了推动法官为司法公正、司法效率、司法效果创造出更大的价值。既然当前普遍存在着拿评估指标运用到绩效考核的现实，即使不考虑评估指标用于绩效考核的合理性和适用性，就目前的相关管理制度来看，更多地是强调法官在绩效考核方面应该怎么做、必须怎么做以及如果做不到的后果，表现出了惩戒性措施多、奖励措施少的状况。当然，作为管理手段，必要的惩戒性措施是必不可少的，它通过教育、约束、惩罚等手段达到规范法官行为、提升法官素质的管理目的。不可否认，惩戒性的管理措施对促进法官的进步起到了不可替代的作用。但是，在制定和落实惩戒性管理措施的同时，往往忽视了激励机制所具有的管理措施的根本属性。如果说惩戒性管理措施强调的是让法官被动的接受管理，那么激励机制更能激发法官的自我上进心。在当前，部分法官的思想中存在着“干多干少一个样”、“干好干坏一个样”消极认识。通过评估结果数据，也能直观反映出这种现象的存在。如果仅以评估结果作为管理手段以求达到管理目的，是不能完全使部分法官在思想上自觉、自悟的。要充分调动法官的工作积极性和主动性，就应当加强对法官的教育引导和激励推动，充分发挥激励机制的管理效能。建立激励机制，要根据法院审判管理所追求的公正、效率与效果的目标要求，强化评估结果的运用，以物质激励与精神激励相结合，通过激励机制的引导作用，将激励措施转化为法官的自觉意识，同时把握好激励的实效性，使激励能够及时激发起法官的工作激情，调动工作积极性和主动性，增强责任感，推动法官的自我完善和法院工作的整体提高。
