根据现行《行政诉讼法》的规定，从阶段上看，行政诉讼程序包括了一审程序、二审程序、再审程序。再审程序是在“实事求是，有错必纠”的立法指导思想下构建起来的，是行政诉讼制度中的一项终局性、非常规的救济程序，其制度价值是通过纠正错误裁判，以实现最终的司法公正。《行政诉讼法》实施二十余年的司法实践表明，再审程序对于纠正裁判结果确有错误的案件，达到实现司法公正目的，起到了一定的积极作用。然与此并存的无限申诉、无限再审、终审不终的状况也一直困扰着行政再审程序，具体表现为再审启动程序的无序化、再审案件数量泛滥化、对再审审理程序规定的模糊性、再审发起的无时限性、再审次数的无限化、再审判决效力非终局性等问题，这些问题的解决关系到行政再审制度价值的实现，也关系着行政诉讼制度的完善和发展。在此，笔者结合行政审判实务，对上述行政再审程序中存在的问题进行分析并在此基础上提出对策，以期对即将进行的《行政诉讼法》的修改有抛砖引玉之效。
一、行政诉讼再审程序在当前司法实践中存在的问题
（一）现行行政诉讼法关于再审启动程序的规定中，因为再审提起主体多元化和职权化及进入再审法定条件的缺失，导致再审启动程序的无序化及再审案件数量的泛滥化。
从提起再审的主体上看，根据《行政诉讼法》第六十二条、第六十三条、第六十四条的规定，共有三类：一是当事人；二是人民法院院长和上级人民法院；三是人民检察院。从再审启动程序上看，分为两类：一是依当事人的申请，经人民法院审查后进入再审；二是依职权进入再审，包括了人民法院自己决定再审的和人民检察院抗诉后必须进入再审的。《行政诉讼法》对提起再审的主体进行了明确规定，但对案件在什么情况下可以提起再审，在什么情况下能够进入再审的条件却未明确规定，亦即行政再审程序中进入再审的法定标准不明确。各类案件只有在符合法律规定的具体条件下才能进入审理程序是程序法的应有之义。相比较于民事诉讼法中的再审程序，我国《民事诉讼法》第一百七十九条规定了民事案件进入再审的十三项法定条件，《行政诉讼法》对行政案件要进入再审程序，却未作任何规定，虽然《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条规定“人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知保方当事人；不符合再审条件的，予以驳回”，但再审的法定条件是什么，无论是《行政诉讼法》，还是《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，对此均未作出规定，因为没有法定的统一标准，司法实践中，无论是当事人申请再审、人民法院决定进入再审还是人民检察院抗诉的，在有信访压力或者转移矛盾等其他非司法因素介入时，进入再审是必然的，导致再审启动程序的无序化。而从《行政诉讼法》实施后2000年以来行政再审案件的司法统计数据来看，再审案件的数量一直呈上升趋势，似有泛滥化的倾向。
（二）现行政诉讼法关于再审审判程序的规定中，因为过于原则性和模糊性，使得一些行政案件能够进入再审程序却无法进行裁判，导致行政再审程序某种程度上陷入裁判不能的尴尬境地。
《行政诉讼法》对有权进行再审的法院级别规定的不明确，行政案件进入再审程序后，应作如何处理法律规定不明确，导致维持、撤销两难。《行政诉讼法》第六十二条规定“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉，但判决、裁定不停止执行”，但未规定由哪一级人民法院进行再审。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六规定“人民法院按照审监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定”，从上述规定来看，全国各级人民法院都有权对一审发生法律效力的行政案件进行再审，上级人民法院有权对本院和下级人民法院发生法律效力的行政案件进行再审。但是，从《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十八条、第七十九条、第八十条的规定来看，似乎基层人民法院又无权审理行政再审案件，因为这三条都只规定了原审裁判确有错误或不当的，均使用了撤销原审判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审判，或者指令第一审人民法院受理或审理。从这一规定来看，只有中级人民法院、高级人民法院、最高人民法院才有权作出发回重审、指令受理或审理的裁定，但对目前承担大部分再审任务的基层人民法院来说，是否有权对行政案件进行再审、对行政案件进行再审后，应该作如何处理，都找不到法律依据，导致在审判工作中，对于需要撤销原判的案件，找不到相关的法律条文来引用，形成了两难的境地。
（三）现行行政诉讼法对再审程序的发起时限未作规定，《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》仅对当事人申请再审的发起时限作了规定，对人民法院和人民检察院依职权进入再审的发起时限却未作规定，使得行政裁判的效力始终处于“悬而未决”的状态。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条、第六十四条之规定，对于已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，人民法院可以依职权决定再审，人民检察院有权抗诉进而进入再审。而对于发现的时间，法律未作规定，亦即二者可以随时发现随时进入再审。一旦进入再审，则要裁定中止原判决的执行，直到再审判决的作出。如此，原行政裁判的效力处于不确定状态，在行政裁判效力处于不确定的状态下，受行政裁判羁束的相关行政行为及行政相对人的权益保护当然也处于不确定的状态下，在涉及到有第三人的土地、林地、林权、房产等行政确权案件中，极易造成群体性事件或者引起群众上访、缠诉不止。有一起房屋行政登记案件可作代表。原审第三人张某自某法院委托拍卖程序中取得一房产，并办理了过户登记手续，审原告某公司的清算组以该房产系其所拥有之债权抵押物、县政府将该处房产登记给张某违法为由将县政府诉至法院。该案经一审、二审，驳回了清算组的诉讼请求。后清算组提请人民检察院抗诉，该案进入再审程序。此时，该案从起诉时算起已过数年，其间房子又经几转，因为进入再审时中止了原判决的执行，第三人及房子的现接手人认为侵犯了其合法权益到处上访。
（四）现行行政诉讼法对进行再审的次数未进行限制，造成行政案件无限再审、行政再审程序终局不终的困境。
司法的本质是解决纠纷并为之作出判断，终局性和由此而树立的权威性是其生命所在。正如美国一位大法官所言：“我们能够作出最终判决，并非因为我们判决正确，相反，我们之所以判决正确，是因为我们享有终审权。”（1）我国现行行政诉法以“纠错”为目的的行政再审程序中，没有关于再审次数的限制。无限的再审程序为当事人铺就了追逐虚幻利益的渠道，为了达到自己的预期利益（可能是合理的，也可能是非分的），当事人忙于“奔讼”且乐此不疲，行政案件再三、再四地再审，不仅浪费了本就稀少的审判资源，而且使正常的法律关系因漫长地诉讼而异化、非常的法律关系因时间的消磨而显得正常。无限的再审使行政诉讼法构筑的“两审终审”的司法制度名存实亡，法律和司法的权威性被一个个没有既判力的裁判书撕咬得遍体鳞伤，司法的终局性荡然无存。
二、对行政诉讼再审程序中存在问题的对策思考
针对现行行政诉讼再审程序中存在的上述问题，在修订《行政诉讼法》时，顺应改革趋势和遵循司法的内在规律，就必须对现有的行政再审程序进行整体改造甚或重塑。唯有此，才能更好地实现行政诉讼制度保护行政相对人合法权益与促进行政机关依法行政的价值。
（一）立足于行政再审程序是实现最终公正的制度价值，规范启动再审程序的主体，弱化人民法院、人民检察院以职权启动再审程序的范围，建立以当事人主义为中心的再审程序启动模式。
当事人作为受生效行政裁判约束的主体，其对行政裁判是否合法公正最有“切肤之痛”，将启动行政再审程序的权利赋予当事人，建立以当事人主义为中心的再审程序启动模式是符合法律逻辑的。
人民法院是行使国家审判权的司法机关，司法中立原则和不告不理原则是其所享有的司法权要坚持的两项基本原则。（2）人民法院公正司法以及树立司法权威的基本前提是人民法院审理裁判案件时应处于中立者的地位，超脱于各方当事人，不能代替任何一方当事人来启动一项诉讼程序。在行政诉讼过程中作为纠纷争议的双方当事人在对法院已作的生效裁判未提出异议的情况下，由人民法院主动对生效裁判提起再审进行审查，既违背了当事人意思自治的原则，也与司法权的中立性及不告不理原则相悖。从操作层面看，存在着实践上的困境。如原告经两次合法传唤无正当理由不到庭，依法应视为申请撤诉，在此情况下，人民法院依职权启动的再审程序就陷入困境，使自己处于非常尴尬的地位；从实效上看，也对司法裁判的既判力及司法的终局性造成了伤害。综合各个方面的因素考虑，人民法院依职权提起再审存在的合理性极低。因此，应当严格限制人民法院依职权提起再审的范围。
根据宪法的规定，人民检察院是国家的法律监督机关，依法对人民法院的审判活动进行法律监督，行政审判活动作为人民法院审判活动的一部分，人民检察院对行政审判活动进行监督具有合宪性。从行政审判的内容看，人民法院依法对行政主体所作出的具体行政行为的合法性进行审查法律以维护行政管理相对人的合法权益。人民法院作出被诉具体行政行为是否合法的生效裁判，不服这一裁判的，主要应是双方当事人。在当事人对生效裁判无异议的情况下，检察机关通过抗诉启动再审程序，从程序上看既延长了当事人的诉讼时间成本又挑战了人民法院的终审权，且使公权力对私权利的侵犯存在了可能，故应弱化检察机关对行政案件提出抗诉的范围。即检察机关只对人民法院判决撤消了行政机关作出的具体行政行为，而该行政机关既不上诉又不申请再审，且该判决有可能损害国家或社会公共利益时，人民检察院才可以代表国家提出抗诉。这样限制，一是充分体现当事人意思自治原则，尊重行政相对人的诉讼权利；二是充分发挥检察机关维护国家、集体和社会公共利益的职能。
（二）再审程序的启动必须限定在极其有限的范围内，并规定严格的条件。
作为一种非常规的救济程序，行政再审程序虽是维护正义的最终驿站，但绝非司法救济制度的重镇。过多的行政案件涌入行政再审程序，司法的终局性及司法的正当性则会受到更多的怀疑。因此，在限定再审启动主体的基础上，规定严格的进入条件是必需的。
一是明确提起再审的法定条件。改变现行诉讼法对进入再审的条件模糊化的现状，借鉴民事诉讼法关于进入再审法定条件明确化的规定，具体列举进入再审必需具备的条件。将第六十二条修改为：当事人认为人民法院已经发生法律效力的判决、裁定有下列情形之一的，有权申请再审：（一）原判决、裁定认定事实的主要证据不足的；（二）原判决、裁定适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）原判决、裁定严重损害国家利益、社会利益的；（五）审判人员在审理该案件时有循私舞弊、枉法裁判行为经查证属实的。行使行政职权的一方当事人由于其本身的责任而致使生效裁决认定的主要证据不足的，不得以此为由申请再审。认为具有本条第一款第（二）（三）项情形，但当事人无正当理由未提出上诉而申请再审的，人民法院不予受理。二是规定申请再审的行政案件，必须是二审生效的行政案件。对于当事人不上诉、未经过二审程序的案件，当事人不能申请再审，杜绝当事人不打二审打再审恶意拖延时间，使行政争议尽快了结，以体现行政行为效率优先原则。
（三）对当事人申请再审的时间和人民法院依职权决定再审的时间、人民检察院提出抗诉的时间作出限制。
行政机关作出的具体行政行为，或者是为了维护社会公共利益，或者是确认行政相对人的权益，无论是那种情形，均应体现行政行为效力确定力原则及效率原则，而不宜让一个行政行为长期处于不稳定状态，因此有必要对当事人申请再审、人民法院决定再审及人民检察院提出抗诉的时间进行限制。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十三条规定“当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后2年内年提出”，而对人民法院、检察机关启动再审程序的时间却未作限制。根据行政诉讼的特点，建议将再审程序的启动时间统一确定为裁判发生法律效力后六个月内，以杜绝行政裁判的效力因长时间处于悬而未决状态所造成的各种困境的出现。
（四）明确规定再审案件的管辖级别和审理次数。
由于前面提到未经过二审的行政案件不能进入再审程序，所以基层人民法院不再受理再审行政案件，而应由中级以上人民法院管辖。同时应规定行政案件申请再审，只能向作出生效裁判文书的人民法院提出，取消可以向上一级人民法院提出的规定。这样规定，既有利于减轻上级人民法院处理信访的工作量，也可以避免多级人民法院反复审查同一再审申请的重复劳动，以节约司法资源，提高工作效率，也有利于减轻当事人的经济负担。
从司法权终局性的原则出发，行政诉讼法应明确规定行政案件的再审次数。无论是当事人申请再审、人民法院依职权决定再审，还是人民检察院提出抗诉引起的再审，均应以一次为限。经过一次再审的案件即为终审裁判，当事人、人民法院及人民检察院均不得再次提出再审申请、决定进入再审或者抗诉，避免一个行政案件被无限申诉、无限抗诉、反复再审，造成终审不终、行政裁判的既判力与约束力荡然无存的局面。
