摘要：农村宅基地与农民切身相关，与农民联系最紧密，切实关系到广大农民居住权的实现。而我国农村宅基地使用现状却不容乐观。在法律上进行规范与引导，进一步加强农村宅基地管理工作，使村民树立住宅建设合理、节约使用土地、切实保护耕地理念，对切实保障农民权益、全面建设小康社会都具有重大意义。

关键词：农村宅基地   法律属性   问题    对策

目前我国进入了全面建设小康社会，加快和推进农村小康社会的建设是当前的一项重要任务。基于此，党中央、国务院按照科学发展观在“十一·五”规划纲要中提出了建设社会主义新农村这一重大历史任务。新农村的住宅建设一般都在农村宅基地上开展的，而农村宅基地分布面广，使用跨越时间长且政策变化多，导致实际使用情况非常复杂。当前的农村的宅基地使用和管理现状都存在着不少问题，许多已成为新农村建设的一大制约因素。本文在分析了农村宅基地现存问题的基础上，为完善农村宅基地管理制度提出了一点浅见，以达抛砖引玉之目的。

　一 、农村宅基地的法律属性

农村宅基地，是指农村居民居住和生活所使用的土地，通常包括居住生活用地，如住房、厨房、牲畜房、仓库、农机房、厕所用地；四旁绿化用地，如房前屋后的竹林、林木、花圃用地；其他生活服务实施用地，如水井、地窖、沼气池用地等几个部分。在我国农村大多数地方，宅基地就是一家一户的农民居住生活的庭院用地。从其法律性质上来说,农村宅基地有以下几个方面的特点：1、从其所有权性质上来说，农村宅基地属村集体所有。我国《宪法》及《土地管理法》均规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”、“宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”2、从其使用权主体方面来看,其使用主体是特定的。特定的宅基地仅限村集体经济组织特定的成员享有使用权。农村村民申请宅基地只可向本集体经济组织提出，特定村民申请取得宅基地后只可自己建房不可将其出卖、转让。建成房屋后，如将其出卖而变更宅基地使用主体的，须经原宅基地审批机关审批同意。 3、从使用期限上来说,其无固定使用期限。使用城镇国有土地的，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》根据不同的土地用途，规定了不同的最高使用年限，期限届满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得，土地使用者申请续期的，需重新签订合同，支付土地使用权出让金并办理登记。如前所述，使用农村宅基地的则没有年限规定，使用者可以长期使用，直至建筑物拆除为止，除非出现《土地管理法》第六十五条规定的情形。4、从是否支付对价上来看，农村宅基地的使用还具有一定的福利性。使用城市国有土地，不同的城市及不同的地段，需支付价额不等的出让金，而农村村民使用本集体经济组织的土地建住宅，只需支付相对前者低得多的费用，基本上可视为无偿使用。 5、从使用数量上来看，农村宅基地的使用具有严格的限定性。使用国家土地，只要支付相应对价，可不受数量限制。但使用农村集体土地，根据土地管理法的规定，每户只可申请一处宅基地，而且每处宅基地还有最高面积标准限制。该属性是由前一属性决定的。

　 二、农村宅基地现存问题

　我国农村宅基地管理方面存在许多不合理的甚至不合法的现象。其中反映较突出的有以下几个问题：

村镇没有合理的建设规划或规划不合理。

　有相当一部分地区农村居民点布局不合理，各村内部散乱，没有规划，村民建房划批宅基地并无标准与位置要求，而是“见缝插针”，想在哪建就在哪建，毫无章法可循，导致村内道路七拐八弯，阻碍交通并且严重影响村容村貌。有的村民建房时随意抬高地基，导致道路高低不平，严重影响排水，采光，村民之间常因此产生纠纷。另外一种情况是，随着工业化进程的加快，虽然乡村规划相关的规定早已有倡导，并且许多村镇也都有各自的宅基地布局规划，但规划并没有完全得到执行。规划落实难也是导致村内宅基地散乱的原因之一。村委会并无具体有效的方式或手段处理不经审批私自建房以及超标多占宅基地的村民。

（二）宅基地管理制度不完善，宅基地管理法律法规不健全、宣传不到位。这又可以分为以下几种情况：

　其一， 管理制度不完善。同村村民，不同标准。在办理审批及监管中带有很大的随意性，导致整个宅基地管理混乱无序，农村有的地方的宅基地根本没有人管理，出现村民自由建房、少批多占、一户多宅甚至占用耕地建房等一系列问题。村委会对宅基地的管理缺位，直接导致了这些问题的产生。作为集体经济组织成员民主选举出来的基层管理者，村委会对于村内各种事务自然有权也有责任进行管理，而宅基地与其他农村建设用地属于集体所有财产，村民虽有权使用，但作为集体组织的一员也只能在一定的规则之下行使其使用权。因此，村委会自然要充当好集体组织的当家人，为每个村民的利益正确履行自己的管理职责。这之中，对不遵守规则，违反集体秩序的人必然要予以一定的处理措施。

  其二，村委在宅基地管理中不落实法律规范及地方政府规章。村干部不依法办事，置法律法规及宅基地的有关规定于不顾，任意批宅、占用耕地等，村委甚至对相关的土地违法现象包庇纵容。

　其三，村委在宅基地管理方面缺乏有效的手段（方式）。村委在遇到村民私自建房、多占土地等情况时没有有效的纠正方法，对新宅基地批准后还占用旧宅基地的情况无法采取强制拆除等方式处理，对沿公路建房、肆意抬高地基、不按规划建房等情况也不能够有效的预防、处理。一方面在既成事实面前，房屋对于农民来说属经济价值较大的财产，不可随意强制拆除，否则将侵犯村民更大的利益，且易造成干群众关系紧张甚至激烈的矛盾冲突。另一方面，同村居住的村民与村委干部之间多多少少存在着一些血缘或姻亲关系，加之长期生活在一个固定的村落，乡情浓厚导致村干部对于这种熟人的违规现象因碍于情而睁一只眼闭一只眼。

　其四，各级政府国土管理部门监管不力。乡镇土管部门对于村委会的宅基地管理甚至县级土管部门对于乡镇土地管理等情况监督缺位。宅基地只批不审、只批不量，完全由村委代劳甚至村民自己丈量。此种现象在山东省、湖南省一些自然村中并不少见。我国土地管理法规定：我国农村居民申请宅基地，应当向集体经济组织或村委会提出申请，经乡镇人民政府审核，由县级人民政府批准。这一审批程序的规定是比较笼统的，在具体的实践中，往往给基层土地管理部门很大的弹性空间，也因此导致了宅基地审批程序的不严格、标准的不统一以及收费的不合理。宅基地审批的具体程序各地不一，有的地方繁琐复杂，有的地方则过于简单。宅基地审批程序繁琐，给村民带来许多不便，并且审批部门工作效率低，超过审批时限仍未有结果反馈给村民。审批程序过于简单的地方则是乡镇国土部门无人实地丈量，情况稍好的由村委负责丈量，不好的则由村民自己丈量，由此便导致村民私自多占面积，进而导致村民之间因使用证与实际宅基地界限有出入、邻居之间界限不清等问题而产生纠纷。

无论是审批不严、无人丈量亦或是审批过程的过于繁琐，都体现出一个问题：缺乏监督。村委对村民，乡镇对村委、市县对乡镇自上而下各级国土部门的监督、审核不能说是到位的。而且实际情况是宅基地管理也缺乏村民的参与和监督。对宅基地管理、使用情况进行监督，予村民来说一种权利也是一种义务，村民对集体所有土地公平地享有使用权，他们有权获得平等的待遇，并且也有义务保障宅基地的合理利用。

　其五，宅基地管理法律法规不健全、宣传不到位

　作为农村居民，很多农民不了解宅基地相关法律法规及知识，国土部门及村委宣传不到位对此难脱干系。 不知道“一户一宅”规定的大有人在，村民反映是没有渠道去了解这些规定。而略微懂得一些的村民，则认为宅基地相关法律法规不健全，有的规定相当滞后，不符合当今农村宅基地利用现状，并且现行宅基地的有关法律法规及政府规章存在不统一、混乱现象，有些规定相互冲突。我国关于农村宅基地管理的法律法规数量少，并且效力层次不高，依靠规范性文件和地方政策调整，管理效果不佳，而且相当部分领域法律并无规定，而已有的规定也是浅尝辄止，法律法规的不完善增加了宅基地管理的难度。

　农村宅基地管理人员素质不高，宅基地审批及管理中存在权钱交易。

　从村干部到市县国土部门工作人员，都或多或少存在“开后门”、受人请托或“拿人钱财、替人批宅”的行为，其中村干部这类直接管理者最为明显，他们中有人允许自己多占多批而不准其他村民申请，也有村干部凭贫富程度及与其关系的亲疏远近而决定是否批准宅基地申请，决定宅基地面积大小以及地理位置好坏。有钱有势者多批且挑最优越的位置，普通村民则面积小且位置差。有些村干部还以出售的方式核准村民宅基地申请，明确标准，愿者付款得宅。

　    以上各异的情况之所以出现有其必然性。村委干部虽由民主选举，依我国目前基层民主选举状况而言，这种程序并不严格、不透明，且易受乡镇政权操控，因而选出的村干部也不见得都可以不负众望，为村民办实事。而多数村干部教育程度并不高，对法律法规不甚了解，他们为满足个人欲望以权谋私，在上一级行政机关监管无效的情况下，是必然的。

宅基地占用耕地现象颇为严重。

　超标准使用宅基地现象十分普遍，少批多用宅基地行为仍然存在随着社会发展、人口增多，农村建设用地日渐紧张，人地矛盾凸显。宅基地建设在现今发展阶段，一种方向是推行农宅公寓化、村民集居化，适应和推动城镇的建设，提高建设用地利用率，另一种方向便是大量占用耕地来补充宅基地的不足，然而，耕地的大量减少必然引发新的环境问题。有的村民不经审批占用公路旁耕地建房经营副业，挤占道路，阻碍交通。

（五）宅基地利用不当、分配不均，造成了不少“空心村”，土地浪费现象严重。

　    村民非法买农村宅基地使用中许多村民多占面积、私自扩建、搭建以及变换宅基地用途，使用过程中不注意环保。有的村少批多占、一户多宅及闲置宅基地等现象仍存在，而村民却弃之不用转而占用耕地建房，严重浪费土地资源。闲置宅基现象大量存在，而村民并未合理利用，村委也并未尽职管理。有村民几代人挤在有限的狭小住房内，而他人却一户多宅，甚至建有超大型院落。村民住宅面积不因家庭人口而不同，某种程度上亦是一种分配不均。此外，许多老宅基地普遍面积较大，超过省内规定，无法纳入规划当中。

宅基地使用权被侵犯后的救济机制欠缺。

　村民之间因宅基地产生的纠纷无人调解、管理，村民宅基地使用权受侵害后没有有效的救济机制，农民宅基地被征用之后，得不到恰当的安置及合理的补偿费，直接导致生活质量下降。有的宅基地获批后，因占用他人耕地协商不下而无法建房，村民以相应面积的耕地交换被占用的耕地，而当被占用方不同意时，村民无法再获批新的宅基地，这样房子无处可建，正常生活严重受干扰。

  关于宅基地流转问题。

　我国宅基地流转的相关法律规定并不明确，并且相互矛盾，有的村民借此炒卖宅基地，将宅基地卖出后又通过不正当途径获得宅基地申请批准，建房后再转卖，以此赚取差价。1999年国务院办公厅出台的《关于加强土地转文具管理严禁炒卖土地的通知》明确规定了农宅不得向城市居民出售，然而通知效力低，在行政权少有干涉的农村并不能得到贯彻。

村民私下买卖宅基地的现象时有发生，导致一些符合分配宅基地条件的村民分不到宅基地；而一些经济较贫困的村民分到宅基地后，因未能筹到建设资金便把宅基地转售出去。

　   三、解决农村宅基地现存问题的对策

 （一）加强宅基地相关知识及法律法规的宣传

　   现有社会条件下，广大农村地区仍不具备日日读报，天天上网的条件，尽管社会所提供的资源丰厚便利，但对于广大农民来说，既没有充足的时间也没有多余的金钱，更没有掌握这些资源的能力。因此，行政机关理应为村民了解相关法律法规及政策提供便利，使其充分知晓从而便于遵守法律法规和保护个人利益。 具体到宣传的方式，可以在村村设宣传栏，定时张贴相关法律法规及政府规章，定期更新，成立法律宣传队，流动下乡宣传，采取灵活的形式，如发放宣传资料、播放相关多媒体资料及真实案例。此外，村委还可利用广播、标语、简报等形式开展宣传；将学生纳入，利用学生的影响来间接的向村民宣传宅基地法律法规；由村委负责组织培训班，定期开课，利用农闲时期，以立体、形象、丰富多彩的形式来开展普法宣传。

　   （二）编制科学合理的村镇建设规划

　加强农村宅基地建设规划，节约用地，保护耕地，村镇建设规划应区分具体的经济发展状况及人口密集程度来制订，人口密度较大且经济发展水平较高的地区，应适应城镇化建设需要，坚持集约化、合理用地原则。如可选择贫瘠但交通便利的地区集中审批建房，打破乡村划分，以乡镇为单位，重新整理乡村宅基地资源。旧宅基地在新宅获批后视情况处理，若属新建不久或仍可以居住，则可以适当进行流转，主要向本村内房屋需新建却无经济实力申请在新规划的集中居住区建房的村民；若旧宅属破旧无法居住，则可及时拆除，进行复垦，恢复置换为耕地。以乡镇等范围稍大的单位来管理土地资源，最大化利用土地。让更多的村民共用同一套公共设施、公益事业机构，在减少建设用地面积，保护耕地的同时，还可以促进新农村农民物质文化生活水平提高，推动城镇化的发展。

　经济发展水平稍差的地区，城镇化进程缓慢，适当鼓励村民向上层空间扩展住房，充分利用闲置宅基地，严厉查办一户多宅、少批多占等违规现象，加强普法宣传，使村民树立起节约用地，保护耕地的意识。

　   无论何种规划，不可置疑的是村镇建设规划都应具有相当的前瞻性和实际可操作性，都必须以保护耕地，节约用地为前提，提高土地利用率。严格控制宅基地规模，分批分次治理宅基地混乱现状，有计划地逐步改善农村村民生活环境和村容村貌。适当时间可以在离城镇较近的地区推行农宅公寓化，从实际出发，结合村民经济承受能力，确保有利生产方便生活。此外，在宅基地优化整理的过程中，可适当引入市场机制，使宅基地在一定范围之内资产化，以解决资金问题。

　  （三）基层国土管理部门依法履职、加强管理

　   针对宅基地管理中存在的基层行政人员及村干部管理不善、管理不严的问题，各级尤其基层国土管理部门要明确职权、加强管理、认真履职，监督和管理村民的宅基地使用情况。

　   加强管理，体现在宅基地的审批、监管、工作人员的素质及工作能力方面。首先，审批程序应简化、完善，增加审批条件的透明度，提高工作效率，方便村民申请；明确收费项目及收费标准，杜绝宅基地审批中的权钱交易及乱收费现象。其次，推进乡镇政务公开、村务公开，使国土部门的宅基地管理工作置于村民及社会的监督之下，督促其严格依法办事、公正管理，合理、平等地分配宅基地；及时处理闲置宅基地，严格治理私自建房、少批多占的村民，限制宅基地使用权，控制宅基地用地规模。再次，国土部门应提高工作人员素质，讲究工作方法，树立便民意识、服务意识及廉洁性、自律性。公平、公正对待申请宅基地的村民，杜绝以权谋私、贪赃枉法现象；在批准村民宅基地申请后，严格按批准面积实地丈量，定期深入农村核查宅基地使用情况、完善登记制度。村委会干部亦应响应建设为民政府的号召，以便民为工作理念，切实行使自己职权，在宅基地问题纠纷中应主动组织调解，避免严重冲突；不断自我完善，掌握宅基地管理的相关知识，依法办事，引导村民更好地利用宅基地。最后，各级国土部门在加强自我监督的同时，也应加强对基层工作人员的监管，建立相应的奖惩机制，严厉处罚知法违法的工作人员，引导其依法办事、执法为民；同时在管理中吸纳一般群众的参与及监督，定期听取反馈意见，了解新情况新问题，不断改进宅基地管理水平。

　   此外，可以建立专门的宅基地管理机构，专门负责监管农村宅基地使用情况。

　  （四）完善宅基地相关立法

我国宅基地现有相关立法存在不健全、规定不统一的问题。因此，再此层面，应完善立法、增强地方性规章的可操作性。如宅基地具体面积的划定，可按人口分配，即划定一个人均宅基地面积值，根据村民申请时家庭人口数划定面积；明确规定宅基地占用耕地的相关审批手续，严格控制宅基地用地规模，保护耕地，可在法律上明确禁止宅基地占用耕地；明确规定宅基地是否允许流转以及流转中的限制及审批程序；建立宅基地有偿使用制度，以经济上的压力限制宅基地的扩张，从而节约土地资源；完善宅基地权益受损的司法救济途径，由法院直接受理宅基地纠纷引发的诉讼；完善征地补偿标准的规定，切实保障被占地农民的利益。

　  综上，种种原因所致，我国目前仍未有调整农村宅基地和农村房屋方面的民事法律。笔者以为，完善宅基地立法，不仅是有效管理宅基地、保护国土资源的需要，更是维护广大农民切身利益，提高农民物质文化生活水平的保障。